拓展和深化总分馆制建设的行动指南 ——《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》解读
新世纪初，我国图书馆领域率先拉开了探索总分馆制的序幕。“十二五”以来，总分馆制探索由图书馆扩展到了文化馆。当前，以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，已经成为构建现代公共文化服务体系、促进城乡基本公共文化服务均等化的重点任务。文化部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等五部委近日出台的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），在总结以往经验的基础上，针对全面、深入推进工作中的关键问题做出了新的部署，标志着我国文化馆、图书馆总分馆制建设进入了一个新的发展阶段。
总分馆制的核心要义是让分散、独立的文化馆和图书馆形成组织体系，从本质上说是文化馆、图书馆管理体制和运行机制的变革。以往的探索实践证明，仅靠文化馆、图书馆自身的“职业行为”推动，很难全面实现网点的合理布局、资源的优化配置和人、财、物的统筹协调，从而很难保证总分馆制的有效实施、高效运行和持续发展。《指导意见》明确要求发挥县级人民政府在总分馆制建设规划、组织和推进方面的统筹作用，明确了主导力量和责任主体，标志着总分馆制建设由“职业行为”上升为“政府行为”，为全面深化总分馆制建设奠定了坚实的保障基础。
明确以县为基本单位、以乡村为重点推进总分馆制，是立足我国国情对总分馆制地域单元的合理选择。总分馆制以实现文化馆、图书馆的体系化运营为目标，因此必须突破单一设施“单打独斗”的局面，但考虑到运行成本和服务高效，一个总分馆体系覆盖的范围又不能太大。总分馆制建设的基本原理之一，就是选择“合适的地域单元”与“合适的管理层级”。在我国，县级政府有统筹城乡均衡发展的完整权力，县级财政是财政收支独立运作的基本单位，县域范围是实现城乡一体化发展的枢纽节点，因此，以县级文化馆、图书馆为中心，以乡村两级公共文化设施为分馆构建总分馆体系，立足中国国情，具有实践基础，同时也符合总分馆制的基本规律。
强调总分馆制建设要树立“条件意识”，形成“条件要求”，体现了实事求是、分类指导的科学态度。总分馆制对总馆和分馆有特殊的功能要求，比如要求总馆具有规划组织体系发展、指导援助分馆服务的功能，要求分馆具有提供与总馆水平相当的基本服务的能力等。《指导意见》明确提出，不论总馆还是分馆，都应“符合条件”，暂不具备建设条件的地方，不搞“翻牌”，不图虚名，暂不纳入总分馆体系，而是应采取有力措施，尽快达到基本条件要求。各地在推进工作起步之初，就要尽快形成因地制宜、符合规律的总分馆条件要求，确保总分馆制建设高标准、高质量、有成效。
引导和鼓励社会力量广泛、深度参与总分馆体系建设，为总分馆制发展注入了新的动力。《指导意见》确立了各级政府引导社会力量参与总分馆制建设的基本原则，同时指出了社会力量参与总分馆制建设的主要途径和方式：一是鼓励和支持具备条件的学校、部队、企业的图书馆（室）、职工书屋、文化室等成为分馆或基层服务点；二是鼓励企业、社会组织和其他社会力量以多种方式参与总分馆制建设；三是探索引入社会专业机构管理运营总分馆；四是动员社会专业人士以志愿服务的方式参与总分馆制管理和运营。这些举措体现了我国总分馆体系的新发展，体现了把总分馆制建设纳入现代公共文化服务体系的时代特征。
明确总馆、分馆在体系中的功能，建立体系化的运行机制，是总分馆制建设的核心任务。《指导意见》提出，目前阶段，我国总分馆制的功能重在业务指导和资源调配，重点是通过服务方式和手段创新，在供需有效对接、扩大有效覆盖、提高服务均等化水平等方面取得突破。在充分考虑总分馆制建设与我国现行财政、行政体制相适应、相衔接的同时，《指导意见》也为体制机制改革创新探索留有空间，提出有条件的地方，可以探索实践由总馆统一管理或参与管理各分馆人、财、物的方法和途径，为总分馆框架内的深层次体制机制改革指明了方向。
（作者李国新系北京大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会主任）
首都图书馆
2017年2月24日